As transformações ocorridas na forma como o Estado se organiza para execuções de seus fins e a própria ressignificação desses fins a partir da uma ótica constitucional levaram à perspectiva de uma Administração Pública voltada à realização dos direitos fundamentais. Assim, todos os recursos postos à sua disposição – suas receitas, seus bens e suas prerrogativas – só se legitimam quando aplicadas para perseguir a satisfação do interesse público que, em última análise, realiza-se através da concretização de normas constitucionais, reguladas ou não em âmbito infraconstitucional.
Os bens públicos, como partes desses recursos, são meios para fins estabelecidos nas políticas públicas a serem implementadas pelo Estado, pois não se justifica a propriedade pública de bens, a não ser para realizar tais fins. Pode-se dizer que os bens públicos, assim como particulares, possuem uma função social, mas que, nesse caso, é instrumental para um fim público.
Essa dimensão instrumental é fácil de perceber em bens tradicionalmente designados, tanto pelo Código Civil como pela doutrina, como de “uso comum do povo”, como ruas, rios e praças, assim como os designados como de “uso especial da administração”, destinados a abrigar aparatos da burocracia estatal e equipamentos de prestação de serviços, como órgãos, hospitais e escolas públicos. Para além dessas categorias de bens, discute-se, atualmente, as repercussões da perspectiva instrumental, por um lado, sobre o patrimônio de pessoas jurídicas de direito privado afetado a fim de interesse público e, por outro, sobre o patrimônio dominicais do Estado, reverso da primeira situação, porquanto formado por bens de pessoas jurídicas de direito público, mas sem finalidade específica.
Essa discussão tem apontado uma prevalência para a análise da finalidade do emprego do bem, razão de serem considerados impenhoráveis os bens de pessoas jurídicas de direito privado, desde que afetados a uma função pública, como reiteradamente decide o Supremo Tribunal Federal. Por sua vez, a própria Constituição também estabelece o cumprimento de funções para os bens dominicais do Estado,como é o caso das terras devolutas, que são mantidas no patrimônio da União apenas e “indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental” (art. 20). Enquanto que as terras devolutas reservadas aos Estados (art. 26, IV) são objeto de leis específicas para permitir sua destinação constitucionalmente prevista, de acordo com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária (art. 188) e, ainda, com a política ambiental, para proteção de ecossistemas naturais (art. 225, §5º). Todas essas finalidades constitucionalmente atribuídas reafirmam a instrumentalidade dos bens públicos e da sua gestão no âmbito de políticas públicas voltadas à concretização de direitos fundamentais.
Há vários motivos para formação do extenso patrimônio público do Estado, como o tratamento jurídico das terras devolutas, que terminam por constituir um complexo de bens sem destinação, assim como a formação de núcleos urbanos a partir de imóveis públicos, cuja propriedade pública convive com a ocupação irregular. Essa feição ainda patrimonialista do Estado tende a ser, na medida da concretização do dever constitucional de dar finalidade pública aos seus bens, gradualmente reduzida através, por exemplo, de legislação infraconstitucional de afetação direta a fins públicos ou de regularização de ocupações por particulares, para promoção de direitos sociais.
No Estado de Goiás, por exemplo, a Lei Estadual nº. 18.826, de 10 de maio de 2015 disciplina a regularização fundiária das terras devolutas estaduais, tornando “indisponíveis” aquelas necessárias à instituição de unidades de conservação, proteção de sítios arqueológicos e de recursos naturais (art. 4º), “reservadas”, as destinadas, entre outros fins, ao povoamento, ao aproveitamento energético e à navegação. Para as demais, as finalidades a serem atingidas são a justiça social, o desenvolvimento agropecuário e a função social da propriedade, que é considerada, portanto, um meio para esses fins (art. 28), cujo acesso ao particular constitui uma ação positiva do Estado em busca da igualdade material que a Constituição impõe.
Em relação aos imóveis urbanos, a Lei Estadual nº. 17.545/2012 trata da regularização de ocupação, com finalidades igualmente decorrentes da Constituição: direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, realizados seja através de atos de transferência do domínio, como a doação a famílias de baixa, ou a venda direta por preço subsidiado, seja através da permanência da ocupação, mediante concessão de direito real de uso ou de concessão especial de uso para fins de moradia.
No exercício de função igualmente instrumental, a Procuradoria-Geral do Estado – PGE, como auxílio da sua Procuradoria de Defesa do Patrimônio Público – PPMA e das procuradorias setoriais, é responsável pela promoção das ações judiciais discriminatórias, para incorporar as terras devolutas ao seu patrimônio e permitir a sua subsequente destinação às diversas finalidades estabelecidas pela Constituição e pelas leis estaduais. Além disso, realiza não só a análise da juridicidade dos procedimentos administrativos instaurados para realização desses fins, como elabora e outorga os instrumentos jurídicos necessários ao acesso à propriedade pelos particulares, participando ativamente da implementação de políticas públicas.
Assim como a ressignificação da propriedade e da gestão dos bens públicos, a inter-relação entre Direito e Políticas Públicas é um fato decorrente da configuração dessa Administração Pública voltada à concretização de direitos, que se realizam através
das políticas de articulação de meios para fins, inclusive dos meios jurídicos, servindo-se do Direito tanto para enunciar fins quanto para promover os arranjos de meios. Disso resulta que a PGE, como órgão de representação, consultoria e assessoramento,
responsável pela conformação das práticas administrativas ao Direito, tenha o papel de atuar para que as escolhas públicas relacionadas à destinação dos bens do Estado de Goiás realizem os fins que a Constituição impõe.
*Raimundo Diniz é procurador-chefe da Procuradoria de Defesa do Patrimônio Público da PGE
